清晨的北京街头，外卖骑手等为代表的新就业群体，在写字楼与社区之间穿梭，快递员在楼宇与街巷间往返。他们熟悉每一栋楼的出入口、每一条小路的拥堵节点，也最先感知居民生活的细微变化。对于一座超大城市而言，这些“穿梭街巷的人”，不仅是城市运行的支撑者、即时服务网络的执行者，更是连接空间、时间与社会关系的重要节点。
但长期以来，在城市治理体系中，这一群体更多被视为服务对象或管理对象，其角色主要停留在劳动和服务供给层面。随着平台经济的发展和城市结构的复杂化，这种逻辑正逐渐难以适应现实。如何将新就业群体从被管理者转变为治理参与者，成为当前超大城市治理必须面对的关键问题。
外卖骑手拍照记录车辆随意停放问题。图源：顺义区融媒体中心
从理论上看，这一转变可以理解为城市治理逻辑从“对象化”向“关系型”的演进。在传统治理框架中，政府通过制度供给与资源配置直接作用于特定人群，治理关系呈现出单向度的结构。而在数字经济与平台社会背景下，新就业群体具有流动性强、组织性弱、身份多元等特征，其社会位置呈现出“半嵌入”状态，既不完全属于传统单位体系，也未完全融入社区治理网络。这种结构性特征决定了，仅依靠单一部门或单一政策工具，难以实现有效治理。
进一步来看，新兴青年群体在社会公平感与社会信任上的分化，也强化了这一治理挑战。研究表明，该群体对机会、公平与社会评价高度敏感，其主观感受不仅取决于客观收入与保障状况，还深受比较机制与信息环境影响。他们既是城市活力的重要来源，也可能成为社会预期波动的重要敏感群体。
顺丰快递首航站点的快递员们。图源：顺义区融媒体中心
在这一背景下，如果缺乏稳定的制度嵌入与社会联结，容易形成“高社会流动—低城市归属”的状态，从而影响城市治理的整体韧性。
因此，在数字经济与平台组织重塑劳动关系的背景下，如何通过制度设计，将新就业群体纳入城市治理的关系网络之中，使其价值不再仅体现在劳动供给上，更体现在城市治理中的信息反馈、风险感知与社会联结能力上。
北京海淀街道的实践，提供了一个具有启发意义的现实样本。该街道以“全域友好”为理念，通过党建引领、服务支撑与机制创新，逐步构建起新就业群体融入基层治理的路径。
一方面，通过建立新就业群体党支部、推动工会组织覆盖，将分散流动的个体纳入组织体系之中，实现政治与组织层面的嵌入；
另一方面，通过构建“1+5+32+N”的服务网络，在社区、楼宇、商圈等空间中布局“友好场景”，为骑手和快递员提供休憩、充电、就餐等基础支持，使其在城市中“有地可去、有家可归”。
领展暖“新”角。图源：海淀街道之声
但更重要的是，海淀街道通过“大家商量着办”等机制，使新就业群体进入协商与决策过程，将部分骑手纳入社区治理体系，利用其高频流动优势参与隐患排查、信息反馈与志愿服务。从而实现治理结构中的“角色转换”。当骑手不再只是反映问题的个体，而成为参与规则生成的主体，其行为逻辑便从“策略性适应”转向“制度性认同”。这正是基层治理从“回应需求”走向“塑造关系”的重要标志。
从更宏观的视角看，这一实践具有重要的理论意义。首先，它重构了国家与社会之间的连接方式。在新就业群体高度流动的背景下，传统的科层式治理覆盖难以触达，通过党建引领与多方协同，重新建立起稳定的制度联系。
其次，它突破了以社区为边界的治理单元，将治理空间从“固定地域”拓展为“流动网络”，更契合平台经济时代的社会形态。
再次，它将新就业群体这一分散的社会力量，转化为具有制度意义的治理资源，提升了城市治理的感知能力与响应能力，这是对“治理资源”的再发现。
2025年4月，海淀街道小南庄社区召开“友好相伴 ‘南’得有你”新就业群体“友好社区”协商议事会。图源：海淀街道之声
一座城市的现代化，不应该仅体现在高楼与技术。当新就业群体能够在城市中“有组织可依、有空间可栖、有机制可参与”，当不同生活场景之间实现制度连续与体验一致，城市治理便不再只是资源配置过程，而成为一种可被理解、可被预期的社会运行秩序。
届时，那些穿梭于街巷之间的劳动者，不再只是城市效率的支撑者，更将成为城市秩序的重要建构者。
这或许正是超大城市治理现代化应当抵达的方向。
作者：臧雷振，中国人民大学首都发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授
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